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(55)参见姜明安：《行政诉讼法》，北京大学出版社2016年版，第55-69页。

司法机关查明事实的成本和预期取得的实效不成比例，也无法真正还原案件事实。另一方面是个案中没收违法所得的数额。

但相关退赔规定仍是孤立的、零星的，仅限于各具体领域行政法的明文规定，并未在行政处罚法上形成统一适用的体系。违法所得的认定标准分为总额原则与净额原则，在既往的行政实务与司法实务中均有体现。否定说认为主张应扣除进价和税收才是违法所得，与相关规定相悖，依法不予采信。再如，行为人违反环境法等法规范，未配备法定治污设备所减省的费用等。结语通过《行政处罚法》的修改，不仅实现了没收违法所得的法条重构，更将没收违法所得上升为一般行政管理手段，这一修改对我国行政处罚理论和实践带来机遇与挑战。

（三）标的审查：行为人因违法而获取的所得违法行为与违法所得之间的因果关系，应当在具体案件中逐一认定，作为没收对象的经济利益与违法行为之间必须具有直接因果关系。显然，行为人发布虚假广告并非售出房屋获利这一结果的唯一原因，因此，不宜认定因果关系的成立。历史地看，各个时期的党内法规都要着重对那个时代党的指导思想作出制度化表达，党的指导思想的每一次飞跃，都为党内法规制度建设实现新的发展注入新的强大思想动力，而党的指导思想的继承发展，科学引领着党内法规制度建设的守正创新、继往开来。

其中，宏观是指确立党的路线方针政策以及阐明根本制度和基本制度等，把牢政治方向、加强政治领导。立规目的以价值为内核，持有正当立规目的就必须坚持正确价值导向。一条结构完整的党内法规规范，在逻辑结构上应当含有假设、行为模式、法规后果三个要素，三者缺一不可，立规时要避免出现要素缺失的疏漏，特别是防止只泛泛提要求而不规定有令不行、有禁不止的违规后果。制定者顾此失彼，未能统筹把握好事理情理法理，没有处理好道理的大小远近关系，难以服众。

凡是涉及建构党的组织体系、党的领导体系、党的自身建设体系、党的监督保障体系等，主要由党内法规来作出规定。我们党是马克思主义政党，建设什么样的党、怎样建设党，这是我们党百年来一直思考和实践的基本问题。

因此，正确认识和把握党规之治，第一条就是要从政治上看党内法规，从保障政治大局上看党内法规制度建设，从强基固本的政治高度和战略高度上看党规之治的重要性。对于准则、条例等四梁八柱性基础主干法规，通常需对开展党的相关工作的目标原则、体制机制、职权职责、义务权利、方式方法、监督追责、组织保障等作出全面规定，与之对应的法规文本结构就会有较多单元和较多逻辑层次，其中有的需采用编章节条款项目等多层次全要素从而成为鸿篇巨制。党规之治对国家治理全域的辐射，是以坚持党的领导为原点，以保障法治为焦点，以引领自治共治为反射点。(17)实现中国共产党之治，必须坚持不懈加强党内法规制度建设，坚持依规治党。

实践中，一些地方和部门在开展立规活动时存在以下种种形式主义、官僚主义问题。第四，制度安排必须恰当。另一方面，要审视是否具备必要的共振度。我们要走好中国式现代化的必由之路，就必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化。

(三)立之有方：党内法规契合党的领导规律中国共产党是领导我们事业的核心力量，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》总结党的百年奋斗的历史意义的第一条就是从根本上改变了中国人民的前途命运。没有深刻把握政治大局发展变化的内在逻辑，因建章立制失之表面，造成党内法规政治性不足、思想性不强、含金量不高。

(51)五是通过正确使用概念精准传递规范性要求。(29)党规之治的自信建立在党的理论自信之上。

二、面向国家治理党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》将习近平新时代中国特色社会主义思想的核心要义概括为十个明确(27)，它深刻回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义，建设什么样的社会主义现代化强国、怎样建设社会主义现代化强国，建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党等重大时代课题，是当代中国马克思主义、21世纪马克思主义，是中华文化和中国精神的时代精华，实现了马克思主义中国化的新飞跃。在立规过程中，要防止出现以下这些背离理性的乱象怪象。党的十八大以来，党内法规制度建设紧紧围绕实现两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，形成了建章立制快马加鞭与事业发展高歌猛进同频共振的生动局面。除社会物质生活条件外，政治、思想、道德、文化、历史传统、民族等因素也对法律制度产生不同程度的影响，它们与制度同属上层建筑的组成部分，彼此相互作用，且都决定于经济基础。间接是指侧重规范党组织与非党组织领导机构之间的领导关系，至于非党组织及其领导机构与管理对象之间的业务关系，则交由国家法律、组织章程等直接规范，也就是说，党内法规一般不对具体的社会事务直接作出规定。

这道方程式的复杂之处在于，由于党是领导核心，处于长期执政地位，因此党内法规制度建设势必事关改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军方方面面。从学理角度观察，制定党内法规实质上是一个关于党的统一意志的形成和表达过程，它是以价值为导向、以指令为内容、以文本为形式来呈现的。

正确定位党规之治的范围，重点是把握好制度治党、依规治党的特殊性问题，在国家治理体系中准确定位制度。不是本来应当写而因为谦虚才不写。

既然立法活动是在党的领导下进行的，那就没有必要将党规与国法分得太清楚或者也很难分得清楚。党的指导思想作为党和国家事业发展的行动指南，要指导管党治党、执政兴国的一切工作，党内法规制度建设无疑必须在党的指导思想科学指引下沿着正确方向前进。

通过党内法规制度建设推动形成坚强有力的党的组织体系、领导体系、自身建设体系、监督保障体系，据此推动落实党中央关于经济建设的重大决策部署，坚持以高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，统筹发展和安全，推动实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略，促进国民经济更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更加安全的发展。党章上的这些规定，是我们党有关党的领导和执政规律性认识的集大成者，标明了党的领导活动的经纬，为坚持和完善党的领导制度体系特别是开展党的领导法规制度立改废释工作提供了根本遵循。坚持解放思想，实事求是，与时俱进，求真务实。正确定位党规之治范围，首先要把握好制度之治的普遍性问题，这就是在整个社会系统中准确定位制度本身。

对于建立健全党内法规体系而言，不仅制定党的自身建设法规必须充分体现这些规律性认识，制定其他方面的党内法规也要遵循党的建设规律，使得整个党内法规制度建设乃至于整个党的制度建设都同党的建设规律相契合，以符合党的建设规律的制度规范党组织的工作活动和党员行为，规范党的各方面工作，增进党的团结统一，把全面从严治党不断向纵深推进，确保党不变色、不变质、不变味，永葆先进性和纯洁性，团结带领全国各族人民推动中国特色社会主义事业航船劈波斩浪、一往无前。制度建设应当遵循经济建设规律、立足现实经济条件，对此，马克思在《哲学的贫困》中提出：其实，只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。

(49)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第277页。党内法规制度建设经验表明，制定党内法规只能适应、遵从经济社会发展规律，不能违反或者改变它。

强调坚持党的领导，最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导，党中央权威和集中统一领导是坚持党的领导的最高原则，是我国制度优势的根本保证。正是因为制度之维只是社会系统的一维，所以在谋划推进经济社会发展时，既要注重制度治理，又要综合考虑其他各种因素，同时还要考虑制度以及其他因素相互之间的复杂逻辑关系，保证制度子系统与社会系统的其他子系统之间形成结构性耦合，不可就制度论制度，更不可过分夸大制度的功用。

这十年，以习近平同志为核心的党中央从统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，创造性提出坚持依规治党，加强顶层设计和统筹谋划，始终把牢党内法规制度建设政治方向，始终坚持以学习贯彻党章统领推进依规治党，始终聚焦加强党的领导和党的建设推进党的制度创新，始终着眼构建完善的党内法规体系加快立规工作，始终注重维护党内法规制度统一性，始终紧抓关键少数以上率下推动全党尊规学规守规用规，始终强调提高党内法规制度执行力，始终重视强化党内法规制度建设组织保障。如果没有党的集中统一领导，或者因党的领导被淡化、弱化、边缘化而未能充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，那就不可能实现中国之治。因此，坚持依规治党、加强党内法规制度建设必须始终以践行党的初心使命为出发点和落脚点。(22)参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第35、53页。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央紧紧围绕新时代党和国家工作大局谋划推进党内法规制度建设，开辟了依规治党新境界，党内法规完整、准确、充分、深刻地对党的指导思想作出制度化表达，特别是在建党100周年时形成了比较完善的党内法规体系，更是实现了对习近平新时代中国特色社会主义思想的系统性制度化表达。(37)习近平总书记指出，回顾新时代党和人民奋进历程，坚持党的全面领导是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，中国特色社会主义是实现中华民族伟大复兴的必由之路，团结奋斗是中国人民创造历史伟业的必由之路，贯彻新发展理念是新时代我国发展壮大的必由之路，全面从严治党是党永葆生机活力、走好新的赶考之路的必由之路。

又将党的政策和策略当作党的工作的灵魂，针对统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局制定政策性文件，用以部署推进经济社会发展和党的建设工作。正是由于思想是制度之魂、制度是思想之体，思想指引制度建设、制度推动思想落实，因此，贯彻落实党的指导思想与贯彻执行党内法规是高度统一的，有利于实现党的思想伟力、制度效力、治理能力、社会活力、国家实力的五力贯通。

就坚持和完善党的领导制度体系六方面内容(13)而言，显然最主要的是建立健全党内法规制度。建章立制缺乏大局观念、全局视野、系统思维、体系化意识，未能做到从整体看局部、着眼长远看眼前，只见树木不见森林，造成相关制度之间不协调不衔接甚至冲突打架的合成谬误和制度内耗。